一、古今之辨：公共文化與公共領域
今有文化政策，古有典章禮樂。禮尚異，樂尚同。孔子曰：「移風易俗，莫善於樂；安上治民，莫善於禮。」（《孝經》）《禮記‧樂記》云：「樂者為同，禮者為異，同則相親，異則相敬。」所謂「樂以治內而為同，禮以修外而為異」（《漢書‧禮樂志》），文化政策可以定尊卑，也可以倡融和。用今人語言，文化政策可以是「大政之餘」（where politics ends），歌舞昇平、名家輩出以裝點政治清明、風俗淳厚，增強國族榮譽與社會團結，如美國在二次世界大戰國家壯大之後，基金會和政府對文化的資助；文化政策也可以是「大政之始」（where politics begins），是新政權或是亟需中興的國家（如澳洲、新西蘭、新加坡）意欲激勵人心和奠定新思維的政策工具，如美國三十年代經濟大蕭條時期羅斯福總統的「新政」（The New Deal）鼓勵的社區藝術和年青藝術家計劃。1周天子巡狩天下，命「大師」收集當地的民歌以觀民風之厚薄，漢章帝制《白虎通義》，明成祖編《永樂大典》，是大政之餘；李斯拜相於秦，焚《詩》《書》、禁私學，漢武帝獨尊儒術，唐太宗開科取士，派「觀風整俗使」巡省天下，宋太祖建崇文院，獎勵獻書，大興文教，毛澤東在延安文藝座談會發表講話，是大政之始。
雖然古希臘時期已有自由市民及貴族參與的戲劇比賽，《周禮》記載有「大司樂」之制，漢朝也有樂府，但是這些都是一時宮廷或習俗之設，無國族、國民及公共文化概念，不可與現代的文化政策比擬。現代社會的文化政策，源自國族運動與市民文化。前者是以憲政法治建立現代國家的過程（nation building），後者是市民階級（bourgeoisie）自主形成的公共領域（德文fentlichkeit，英文public sphere），憑藉評論群體的公議，形成可以號召民眾、集結勢力的普世價值，爭取獨立自主，王侯政權不予干預，或在市民群起抵制之後撤回干預，在民主憲政之後更以法律維護此等自由空間。公共領域是理性交流與輿論形成之所，也是文人雅士品評之後形成公認典範的地方。1市內自由集結及公開交流的空間，實質的如咖啡廳、文人雅集、文化沙龍（salon）、讀書會、劇院、大學、公園、市廣場等，虛擬的則有報紙雜誌及各類出版物。市民公平參與，除了具備文化水平之外，不須經濟地位及政治權力，而此文化水平亦以該人的議論水平顯示，可由家世教養、人生閱歷及旁聽學習得之，不一定來自學校教育。中國有漢唐到民初，除蒙古與滿洲暴政之外，大抵有議政、講學、出版及表演自由，社會亦崇尚公理，然而都是士權積極爭取與王權自我約束之後出現的剩餘自由空間，並無法律與制度保證，屬於鬆散的自由空間，仍不可視作公共領域。
法國的利世留公爵（Cardinal-Duc de Richelieu, 1585-1642）在一六三五年創立法蘭西學院（Acadie Franise），編修法語大字典，並且指導戲劇文學創作和聘請專業作家，是世界上首次以國家學院的名義，用法規干預公共文化，規範國語及戲劇表演。公共文化（public culture）是受政府的官方資源和法律直接影響和管理的文化場館（如大會堂、博物館）、文化活動（如藝術表演、圖書館借閱服務）和公共空間（如劇本審查、禁止在街道無牌表演或賣唱之類），是現代文化政策的施政核心。公共文化是否向全民開放，有否足夠的創作自由，有否足夠的資助，規管公眾場所的法例是否嚴苛，關係到某地能否形成公共領域，令市民可以自由及坦誠地交流意見，彼此互動，相輔相成，令文藝創作與哲學思考得以更新與演化，促成現代文化。
中國近代也有國族運動與市民文化之興起。光緒二十四年（一八九八）維新變法，總理衙門委託梁啟超代擬《京師大學堂章程》，創辦京師大學堂，乃中國國立大學之始。光緒二十八年（一九○二），京師大學堂總教習吳汝綸考察東洋，知悉日本文教普及，在於推行國語，而日本乃仿效西歐辦法，將京城之方言定為全國典範。吳回國後，建議北京話為國語，廢棄官話之舊名，其事延擱至宣統三年（一九一一），清廷學部召開「中央教育會議」，頒佈《統一國語辦法案》（原定於宣統八年執行），正式定北京話為國語。
一九二四年十月，軍閥馮玉祥發動政變，迫使末帝溥儀放棄帝號，遷出紫禁城，一九二五年十月十日成立故宮博物院，是中國有公共文物之始。至於市民文化與公共領域，在上海略具雛形（如文人沙龍），民國政府推行「新生活運動」，提倡現代國民風俗，也有規管公共文化之意。然而戰亂之後，共黨建政，中道而止，無可作準。國府遷台初期，實行軍管戒嚴2，執行威權式的文化政策，雖未至於約束性靈，但本土閩台文化受挫，文人言論及演藝創作受制，一九八七年開放黨報禁之後，一度自由，二○○○年民進黨陳水扁總統執政之後反彈，官方行其非漢反華之策，幾度轉折，返正無期。是故本書之立論，惟有以香港為本，外接西洋。
二、富而好禮與窮極思變
香港在過去的殖民地時代，文化政策起初是「大政之餘」，屬於富而好禮、發財立品之類，後來是為社會暴動所迫，而開啟營造市民文化之大政；香港回歸之後，行政長官董建華接連在《施政報告》中強調香港的文化身份，並且解散兩個市政局，重整文化行政架構，總攬文化行政大權，厲行教育改革，文化政策就成了「大政之始」，屬於窮極思變、祈求以文運振興國運之舉。1
此外，不論作為大英帝國的殖民地還是中華人民共和國的特別行政區，香港是一個由政治強權安排而形成的臨時社區，不是一個傳統繼承而來的穩定社區，因此香港的文化政策一貫以來都有特殊的政治意圖。離開了大政而看香港文化政策，等於離開了水來看魚，離開了毛澤東來看共產黨一樣，始終摸不門道。
殖民地政府的文化施政，仍不出其大政：有效管治的責任政府。政府不尚虛榮，以行政技術細節化解意識形態爭議，政府承擔的責任有限而且明確，政府行為可以預測，且由於政府服膺法治及責任政府的原則，自我約束權力，剩餘權力給予民間，而且以執政精英主導的方式，用快速的社會改造（social engineering）方法——而不是用緩慢的、歐洲式的資產階級自立覺醒的方法，向民眾賦權，促成社會開放，在往日冷戰時期西方視香港為東亞的自由示範區的歲月，香港人擁有比其他地區遠為豐富的、受法治保障的自由，戰後數十年間，創造出獨特的香港文化。此外，英國聯合王國之融合政體與經驗主義政風，尊重傳統俗例與階級和諧，甚合中國國情，可惜華人地區只有香港及新加坡能撮合文化性格相近之中英文化，大陸地區除光緒朝之變法有仿效英國之議外，餘皆取法於國家統制型之德國、日本及蘇聯，以致現代化之進程殊不順利。香港所革，可以集中英政術之成就而回饋故國也。
概括而言，港府可以干預的文化生活，只限於使用公帑、公共場地進行或受到法例管制的文化活動，即是公共文化的範圍；在公共文化之外，政府能做的，一般只是在關鍵時刻，做道德與品味的表率，間接提升市民的文化修養。配合香港政治實況的行政傳統，香港一直以來採用的文化政策，是自由的文化政策，即學界所言的「描述式的政策」（descriptive policy）。香港的文化政策並非像其他國家或政府般，以一套事先構思及公佈的成文政策來實施——即學界所言的「規限式的政策」（prescriptive policy），而是以具體形式、零散體現，落實於各項政策與措施上，在場館建設、藝術資助、場地管理、文物古蹟保育等方面，經長時間運行之後，逐漸形成一套行政準則與處事方式。惟其具體、惟其零散，文化界乃至市民才可以在各項細節之中，與政府互動，事後仍可議論與修訂，雖然政府擁有主導權，但民間仍可與之周旋，據理力爭，彼此諒解之後，令惡政得以緩解，善治得以實踐，並確立於辦事程序與法律。良性互動，細密調整，兩得其所，各取所需，正是英式經驗主義的政風，亦與舊中國的吏治傳統相若。數十殖民官可以統治幾百萬華人，並非無因。
英國在香港經營一個有期限而又時刻準備交還予中國的殖民地，除了維繫貿易與內政所必須的法治之外，並無對香港全體市民灌輸英國國族意識及精緻文化，亦無長期霸佔的領土野心，故此，只須向本地精英階層（華人買辦、政務官、專業人士等）給予深刻的文化殖民，使其服膺英國文化的優越地位，成為英國的政治與文化附庸，維持管治階層的文化共識，而毋須將香港全民英國化。殖民地政府在上世紀六十年代之前，對公共文化採取不干預、不聞不問的態度。上世紀六十年代之後，殖民地政府順應社會及經濟發展的需要，以市政局為首，大力推動帶有康樂和粉飾功效的表演藝術，作為市民生活的調劑，裝點商業城市的市容風貌，用「因勢利導」的策略來扶助藝團發展，馴化激進的現代藝術理念，並且抑制中國民族藝術，維持社會的動態平衡。逃避共產黨政權而落籍香港的大陸難民，一般文化自尊低落，本土社區聯繫薄弱，挑戰不了英國殖民地政府的所象徵的西洋文明權威。除了求生謀利和公共秩序之外，過去的香港市民可以說是很少公開表達文化需求（如要求興建文藝場館），也不會產生「文化權利」的思想。
直至一九六七年香港工人暴動之後，港英政府才意識到有必要提供公共文娛活動，以安定下層的民心，並且透過西方經典藝術的民主化（democratization），向初生的本地中產階級和未來的中產階級（年青學生）灌輸西洋上流社會的言行風尚和價值觀念，然而民俗藝術、流行文化、民間傳統文化等仍得不到品味提升與系統保存。這是市政局主導時期的文化行政。這種最低限度的、針對不同階級需要的公共文化服務，是殖民地政治「分而治之」、區別對待的作風，皆因一個尚智的社會，一個有本地文化認同的香港，或者一個充分體會西洋現代文化的中產階級，都會危害殖民政府的威權統治，港英何須自討苦吃，或自尋死路？
三、為了終結而開始？
「香港文化」的論述出現之時，正是瀕臨危機或者再生的時候：英國準備將香港主權交回中國政府。正如魯迅所言：「運交華蓋欲何求，未敢翻身已碰頭。」然而香港的情況卻很特殊，前途已明，期限已定，香港經濟由製造業向服務業成功轉型，民氣高昂，庫房飽滿，反而辦事容易。
回歸之前，一九七九年，港督麥理浩已經意會到一九九七年主權移交的限期，必須加強建設香港，將香港體面地交還中國。交還主權的政治議程，啟動了往後整個八十年代的文化場館的建築狂潮（building frenzy）。此外，政府成立區議會和區域市政局，積極推動「香港是我家」的本地公民概念，慷慨資助藝術團體，聘請海外的管理專家來考察，培訓市政總署的文化管理職員，兩個民選的市政局各自在市區和新界競爭表現，供應價廉物美的文娛活動來討好選民，這確有初期的「文化民主」（cultural democracy）的趨勢。然而，難民社會的文化底蘊薄弱，大眾以功利是尚，文化精英凋謝之後，後繼無人，一般市民又愛以個人行動多於以公共抗爭來解決社會問題，數十年栽培而成的中產階級「且戰且走」，抨擊政府之餘，數十萬專業人士紛紛舉家移民海外，以致後來這些達到國際標準的文化場館並沒有足夠水平的觀眾來配合。
上世紀九十年代開始，本地的文化界開始參與討論香港的文化政策，反省香港文化前途，舉辦懷舊展覽和展開香港文化論述。粵語流行曲、舊區（廟街、深水舊貨攤、雀仔街、九龍城寨之類）、大澳棚屋、茶餐廳、涼茶鋪、新界圍村「盆菜」、街邊大排檔等香港城市事物，被冠以「香港文化」的稱號。姑勿論此等庶民物事，是否足以寫照香港的文化，但它們也隨刻意的破壞（如鏟平九龍城寨的清朝遺地和調景嶺的民國社區）、無情的都市重建（如遷移旺角雀仔街及灣仔喜帖街）、不斷膨脹而高度規管的商業場所，以及由庸官劣吏所把持潔癖式的市容管理（到處樹立欄杆及「不准」的鐵牌禁令）而逐漸變質，乃至泯滅。
回歸之後，港府於二○○○年委任諮詢組織「文化委員會」，由文化界代表組成，推出文化政策諮詢報告，行文前後矛盾，措施虛無飄渺。二○○三年三月三十一日，文化委員會向政府提交「政策建議報告」，提出的六項原則，包括：以人為本；多元發展；尊重表達自由、保護知識產權；全方位推動；建立伙伴關係；及民間主導。建議乃泛泛之言，且無具體執行綱領及日程，然而出於現實政治考慮，港府將此文化政策綱領奉若神明，以子之矛，攻子之盾，堵塞文化界之口，免得又來舊事重提。1實際行事，則由民政局局長委任五個諮詢委員會，分別謀劃粵劇發展、表演藝術、表演藝術資助、博物館及圖書館事宜，交由康樂文化事務署的官員執行，走回以前港英的界別諮詢、區隔執行、細緻調整的老路。所謂區隔執行，是將各種事權分隔，委任的界別代表，知其一而不知其二，更不知其全，只有居於上位的政策局局長（這是民政局局長），方可總覽全局，斟酌用權。這是常規的專政技術，自滿洲皇帝至西洋法西斯，都用這一套。即使民間不滿，例如在二○○三及○四年的西九龍文娛藝術區爭議之中，文化界高呼政府須重新提出文化政策，或成立專責的文化局，但由於香港民主進程緩慢，執政格局難有突破，恐怕訂立文化政策與成立文化局一事，將一再束之高閣。
二○○三年文化委員會向政府提交「政策建議報告」後，該會隨即解散，一事未作，又仿佛大功告成。這是香港首份宏觀的文化政策建議書，也恐怕是最後一份了。然則全球化之下，當今世上，文化政策互相模仿抄襲，且轉而用作創意經濟、形象推廣、社區更生、扶貧就業與種族文化融和等經濟或社會政策之上，當初獎勵文藝，提升性靈之原意，恐被政府拋諸腦後矣。外地文化政策早已異化而消沉，香港不過是先行一步，免卻辛勞而已。
未為光明理想奮鬥過便退縮於市井世故，未經歷色慾歡娛便甘於獨身禁慾，未曾年青浪蕩便盤算如何安享晚年。此香港之福，抑香港之悲乎？
後記：本章改寫自〈「未敢翻身已碰頭」——香港的文化政策與文化環境〉，載於《香港視覺藝術年鑑一九九九》論文集，香港中文大學藝術系二○○○年十二月出版，頁六至十九。